案号：（2022）陕01民终7844号
本案核心争议系位于西安市未央区XX街XX号一处910.64平方米房屋的权属问题。原告西安市未央区百货公司（以下简称“未央百货公司”）主张：该房屋系计划经济时期国家出资建设的商业网点，1990年由西安市未央区商业贸易局划归其名下经营，依据1992年地方文件应属其所有；被告西安核设备有限公司（由国营五二四厂改制而来，以下简称“核设备公司”）擅自将房屋登记至自身名下，并于2018年通过《国有资产移交协议》移交至西安华衡国有资本运营集团有限公司（以下简称“华衡公司”），侵害其所有权。
核设备公司抗辩称：案涉房屋自1955年建成后产权清晰登记于其前身国营五二四厂名下，2018年移交系执行国家“三供一业”分离移交政策（国办发〔2016〕45号文），属合法行政划转行为；未央百货公司无产权证据，实为恶意诉讼。
西安市未央区人民法院一审裁定驳回未央百货公司起诉，认为争议属行政性国有资产划转范畴，不属民事诉讼受理范围。未央百货公司不服，上诉至西安市中级人民法院。
1.权利性质之争
未央百货公司主张本案为民事确权纠纷，核心在于核设备公司“侵权登记”行为的违法性；而两被上诉人则强调争议房屋的国有资产属性及移交行为的行政指令背景。
2.法律适用分歧
《企业改制规定》第三条的适用前提：是否满足“政府主管部门主导的行政性调整、划转”要件？
未央百货公司：认为划转系企业单方行为，不具行政性；
核设备公司：移交系履行国家“三供一业”政策，属行政调整；
资产管理公司：指出划转目的不符合“救活企业”的立法本意。
物权登记效力：核设备公司主张不动产登记具有公示公信效力；未央百货公司则试图以历史文件及投资关系推翻登记推定。
西安中院终审裁定维持原判，核心裁判逻辑如下：
1.国有资产属性锚定审理路径
法院查明案涉房屋为国有资产，其权属变动始终处于国家政策调整框架内。无论是计划经济时期的商业网点调配，还是2018年基于“三供一业”改革向华衡公司的移交，均体现行政指令对资产配置的主导性。
2.《企业改制规定》第三条的实质适用
该条款排除司法管辖的根本原因在于：行政划转行为本质是公权力对国有资产的重组决策，涉及层级审批、政策适配性评估等行政裁量权。本案中，核设备公司移交资产系执行国务院剥离国企办社会职能的统一部署（国办发〔2016〕45号文），符合“行政性调整”特征。
3.历史权属争议的行政归口属性
未央百货公司主张的1990年代资产划转及1992年文件效力问题，实质指向全民所有制企业改制方案落实中的资产界定——此类问题需由国资监管部门依据历史档案与政策协调解决，非司法确权程序所能承载。
4.司法权与行政权的职能边界
法院强调，对具有明显行政管理属性的国有资产配置行为进行审查，将逾越民事审判权限，构成对行政权的不当干预。司法谦抑原则要求对行政划转程序保持必要尊重。
1.企业确权诉讼的前置性审查义务
涉国资纠纷中，当事人需先行厘清争议实质：若核心指向行政划转程序的合法性或历史政策执行（如本案的“三供一业”移交、计划经济时期资产调配），应通过行政复议或行政诉讼寻求救济，而非直接提起民事确权之诉。
2.历史遗留问题的复合解决路径
对因政策变迁导致的国有资产权属模糊状态，应构建“行政确权前置+司法后续救济”机制：先由国资监管部门出具权属认定意见；若当事人对认定结果不服，可依法提起行政诉讼；民事法院仅受理无行政干预背景的纯粹权属争议。
核心目标：突破“行政划转排除民事诉讼”的障碍，将案件纳入民事确权范畴
1.切割行政划转属性
论证非行政划转实质： 收集证据证明涉案资产转移系企业自主行为（如无政府批文、无政策依据），例如：核设备公司1993年单方办理产权登记的行为，无行政指令文件；2018年移交协议虽名为“国有资产移交”，但签署主体仅为两企业，无政府主管部门盖章或授权文件。
否定政策关联性： 指出“三供一业”政策（国办发〔2016〕45号）适用范围为国企职工家属区，而案涉房屋系商业网点，非职工福利设施，不符合政策划转前提。
2.构建民事权属证据链
历史权属证明： 梳理计划经济时期文件（如1992年西安市政协办发121号文、未央区商业局划转记录），证明资产原始投资主体及管理归属（未央百货公司）；
占有使用事实： 提交长期实际经营证据（如财务报表、纳税记录、租赁合同），佐证持续占有状态，对抗登记推定效力；
登记瑕疵举证： 调取1993年产权登记档案，核查核设备公司申请材料是否伪造或缺失权源文件（如划拨决定书）。
3.否定登记公信力
援引《民法典》第234条，主张不动产登记簿记载错误，请求法院依据真实权属状态确权；引用《企业国有资产法》第12条，指出国资登记需以产权界定为前提，登记行为本身存在程序违法。
本案终审裁定清晰勾勒出国有资产纠纷中司法介入的边界：当资产调配行为被纳入行政划转框架时，民事审判权须保持必要克制。这既是对《企业改制规定》第三条立法原意的坚守，亦是对行政权与司法权职能分工的尊重。企业及相关主体在主张国有资产权利时，务必先行识别争议的行政属性，避免因程序选择错误丧失救济机会。唯有在法治轨道内厘清权力边界，方能为错综复杂的历史遗留问题提供理性解决路径。
本文作者：北京雷石律师事务所